뉴거버넌스론

뉴거버넌스의 의의와 특징

 

거버넌스는 국정관리체계, 협치 등의 용어로 번역되거나 그냥 거버넌스로 음역하여 사용된다.

'정부로부터 거버넌스로'라는 금언이 대변해 주듯이 '거버넌스'는 일방적, 게층제적 국정관리체계를 의미한다. 넓은 의미의 거버넌스 즉 국정관리체계의 주요 양식으로는 계층제, 시장, 네트워크 등이 있다. 전통적으로는 계층제에 의존하는 거버넌스가 지배적이었으나 1980년대 이후부터 점차 계층제 외에 시장과 네트워크를 적절히 조합한 방식을 활용하여 공공문제를 해결하려고 하는 뉴거버넌스의 시대가 도래하게 된 것이다. 다시 말하면 그동안 계층제적 국정관리체계로서의 정부는 공공서비스의 생산과 전달에 있어 민간부문과 비영리 부문의 참여가 확대되었다. 그 결과 이제 공공 서비스 전달의 효율성과 효과성은 정부 부문과 민간부문 및 비영리 부문 간 협력적 네트워크의 구축 및 관리에 의해 크게 영향을 받게 되었다. 바로 이런 배경에서 정부 주도의 공공 서비스 전달 또는 공공문제 해결 방식을 넘어서는 새로운 대안으로 등장한 것이 뉴거버넌스 이론이다. 또한 세계화에 따라 국민국가의 역할이 축소되는 가운데 그 역할을 시민사회나 시장 및 국제 체제가 분담하게 되고, 정보화가 진전되면서 국가, 사회, 기업 등 국가 운영 주체 간의 관계가 변화되었다. 이에 따라 국가, 시장, 시민사회 및 세계 체제와의 관계를 새롭게 정립할 필요성이 제기된 점도 뉴거버넌스론이 등장하게 된 배경이다.

뉴거버넌스의 개념은 당초 정책네트워크의 개념에 기초하여 발전된 것으로 볼 수 있다. 정책네트워크의 개념은 뉴거버넌스의 가장 중요한 측면 중의 하나인 공공부문과 민간부문과의 네트워크 현상에 주목하여 등장한 개념으로 정부 내 혹은 정부 바깥의 다양한 정책공동체에서 활동하는 정책 이해관계자들 사이의 긴밀한 타협과 협상의 결과로 구성되는 공식적 혹은 비공식적 네트워크를 말한다.

거버넌스를 네트워크식 국정관리체계로 이해하는 학자들에 의하면, 이들은 거버넌스의 가장 중요한 특징으로 각 계층의 정부, 시장, 사회단체, 주민단체 등 다양한 구성원들의 자발적 참여로 이루어진 네트워크식 국정관리체계를 지적한다.

 

이들의 주장에 의하면, 민주화, 세계화, 지방화 등 행정환경의 변화로 국가의 권한과 책임이 다른 사회권력자들에게 이전되었으며, 이에 따라 국가의 힘이 약화된 것을 의미한다는 것이다. 이에 따라 새롭게 힘을 얻게 된 민간집단들이나, 지방정부들은 기존의 계층적 정책 집행에서 벗어나 공동목적을 향해 공동국정관리를 담당하는 네트워크를 구성한다는 것이다.

기존의 공공관료제는 너무 크고 비용이 많이 들며 공공서비스 제공에 비효율적이기에 뉴거버넌스는 최소국가를 지향하여야 한다는 것이다. 이러한 주장은 공공서비스의 생산, 공급에 있어서는 민간부문이 더 효율적일 수 있기에 시장과 준시장을 적극적으로 활용하여야 하며, 또한 시장에 대한 정부의 규제를 완화시키는 등 정부의 역할과 기능을 축소시켜 작은 정부로 만들어야 한다는 생각이 담겨 있다.

 

기업적 거버넌스란 기업조직의 지휘, 통제 방식을 의미한다. 이 개념이 강조되는 있는 의무경쟁입찰, 내부시장에서의 재량적 사업단위 설치, 좀 더 상업적인 경영형태 도입 등 기업적 거버넌스 방식을 공공부문에 도입하여 관료제 문화를 바꿈으로써  공공부문의 효율성을 제고하고자 하는 데 있다.

 

신공공관리론은 '신관리주의'와 '시장주의'를 결합하여 전통적인 관료제 패러다임의 한계를 극복하고 효율적인 정부를 구현하기 위해 개발된 정부 운영 및 개혁에 관한 이론이다.

신관리주의는 민간기업 경영방식을 공공부문에 도입할 것을 처방하고 시장주의 시장경쟁과 같은 유인체계를 공공서비스 제공에 도입할 것을 처방한다. 

 

정부의 일을 관리하는 국정관리체계로서의 거버넌스가 '좋은 거버넌스'가 되기 위해서는 효율적인 공무원단, 독립적인 사법체계 및 계약집행을 담보하기 위한 법률구조, 책임성 있는 공공기금 관리, 입법부에 책임을 지는 독립적 공공감사기구, 모든 수준의 정부에서 법과 인권을 존중하며, 다원주의적 제도구조와 출판의 자유 등이 전제되어야 한다.

 

뉴거버넌스는 사회적 인공지능체계의 의미로 이해될 수 있다. 사회체계 속에서는 정부 뿐만 아니라 비정부 기구 등 여러 행위자들이 상호작용한다. 하나의 공공정책은 중앙정부와 지방정부, 공기업과 같은 공공부문 뿐만 아니라 민간기업, 자원기구 등 민간부문과의 상호작용 속에서 이루어진다. 이와 같이 공공부문과 민간부문간 상호작용 유형의 새로운 형태라는 의미에서 뉴거버넌스를 사회적 인공지능체제로 규정할 수 있을 것이다.

 

통합된 네트워크는 정부로부터의 방향제시에 대항하여 스스로 정책을 개발하고 환경도 조성할 수 있다는 측면에서 네트워크가 자기조직적이고 자율적이어야 한다는 점이 중요하다. 자기조직화 네트워크로서의 거버넌스는 시장이나 계층제만큼이나 독특한 거버넌스체계로 이때 정부의 주된 과제는 이러한 네트워크의 능력을 키우고 새로운 형태의 상호간 협력을 강구하는 것이라고 할 수 있다.

 

이처럼 뉴거버넌스의 의미가 다양하게 제시되고 있지만, 그 요체는 공공 서비스 전달 또는 공공문제 해결에 있어 저부라는 제도적 장치에 전적으로 의존하기보다는 정부와 민간 부문 및 부문간의 협력적 네트워크를 적극 활용하는 것이라고 할 수 있다. 이 과정에서 정부와 시장 및 공동체 간의 관계와 정부의 역할이 새로 정립되고 정부와 민간 부문 및 비영리 부문간의 협력 체계가 등장하게 되며 이들 부문간의 조정 기제로서 상호 신뢰와 협력에 기초한 네트워크를 활용하게 되는 것이다.