행정학의 주요 행정이론

#정치행정이원론과 정치행정일원론

 

정치행정이뤈론은 정책결정 기능을 담당하는 정치와, 집행을 담당하는 행정은 명백히 구분된다는 초기 미국 행정학의 관점을 말한다. 이러한 입장을 기술적 행정학이라고도 부른다. 대표적 학자로는 윌슨과 굿노(Goodnow)등을 들 수 있다.

이에 반해 정치행정일원론은 행정도 정책결정 기능을 수행한다는 입장에서 정치와 행정은 하나라는 학문적 관점을 말한다.  1930년대 뉴딜 정책 이후 대두된 이 학설의 대표적 학자로는 가우스, 화이트, 애플비 등이 있다. 기능적 행정학이라고도 한다.

전통적으로 민주주의 정치 체제에서 정치는 국민들의 의사를 수렴하는 '가치 개입적 행위'이며, 행정은 수렴된 의사를 실행에 옮기는 '가치중립적 행위'로 간주되어 왔다. 행정과 정치를 이런 식으로 구별하는 것은 정치는 국민들에 의한 국가의 목표를 설정하는 과정이며 행정은 설정된 목표를 달성하기 위한 효율적 수단을 모색하는 과정으로 보고 있기 때문이다.

정치와 행정을 이와 같이 명백히 구분하는 입장을 정치행정이원론이라 한다. 19세기 후반 정치와 행정이 분리되지 않은 상황에서 엽관제도의 폐해를 극복하고 행정의 능률성을 확보하기 위해 행정의 정체성을 관리 기술에서 찾은 정치행정이원론의 주장은 당시의 시대적 상황에서는 상당한 설득력을 지녔었다.

그러나 1930년대의 뉴딜 정책 이후, 화이트, 디목, 애플비 등은 행정의 전문화, 신속한 정책결정의 필요성 등으로 행정부가 정책결정에서 적극적인 역할을 수행할 수 밖에 없다는 논거에서 이전의 정치행정이원론을 비판하고 정치와 행정이 불가분의 관계에 있다는 정치행정일원론을 제기했다.

 

 

#관료제론

 

관료제는 '정부 관료집단'  또는 '대규모 조직'을 의미하는 용어로 사용된다. 상황에 따라서는 그러한 집단 자체를 가리키는 용어로 사용된다. 상황에 따라서는 그러한 집단 자체를 가리키는 용어로 사용되기도 하나, 다른 경우에는 정부 관료들의 일처리 방식과 조직 특성을 나타내는 의미로 사용되기도 한다.

이 경우 관료제는 많은 양의 업무를 법규에 따라 비정의적으로 처리하는 특정한 형태의 대규모 분업 체제를 말한다.

관료제의 이념형은 베버에 의해 정립되었다.

그는 18세기 이후 서구 사회의 근대화 과정에서 생성된 대규모 조직들의 공통된 특징을 통찰하고 작업 능률을 극대화할 수 있는 합리적이고 이상적인 조직 형태로 관료제의 이념형을 제시한 것이다.

베버가 정립한 관료제는 그 합리성과 기술적 수월성으로 인해 현대 사회의 복잡한 문제들을 가장 잘 다룰 수 있는 효과적인 조직 형태로 인식되었다. 베버가 제시한 근대 관료제의 주요 특징은 다음과 같다.

법적/합리적 권한에 기초를 두는 관료제의 특성은 다음과 같이 규정될 수 있다.

 

(1) 법규에 의한 지배와 권한의 명확성 : 관료제 속의 모든 직위의 권한과 관할 범위는 법규에 의해 규정된다.

(2) 계층제 구조 : 관료제 조직의 구조는 계층제로 구성된다.

(3) 문서주의 : 모든 업무는 구두가 아닌 문서에 의해 처리되어야 한다. 대규모 조직의 업무 처리는 책임성과 정확성을 확보하기 위해 문서에 의해 처리되어야 한다.

(4) 비정의적 업무 수행 : 관료들의 업무 수행은 비정의성을 지녀야 한다. 즉 관료들은 법규 적용 등 임무 수행 시에 개인적 친분 관계나 상대방의 지위 등에 구애됨이 없이 공평무사하게 임해야 한다.

(5) 전문성 : 관료들은 기술적 자격, 즉 전문성을 기준으로 채용되어야 한다.

(6) 전직성 : 공공 업무의 안정석 수행 및 사무에의 전념을 요구하기 위해 관료의 직업은 잠정적, 임시적 직업이 아니라 일생 동안 종사하는 '생애의 직업'이어야 한다.

(7) 항구성 : 관료제의 조직 형성과 인사관리는 정부 업무의 안정적 수행을 위해 항구성의 원칙에 의해 인도된다. 관료제는 임시조직과는 달리 안정된 조직구조를 추구한다는 측면에서 항구성을 지향하며 또한 정부조직에의 참여가 임시직이 아닌 '생애의 직업'으로 간주된다는 측변에서 항구성을 지향한다고 할 수 있다.

 

이러한 전통적 관료제 모형은 조직 속의 개인이 상명하복의 엄격한 계서제 구조 속의 놓여 있음을 가정한다. 관료제의 원형이 된 로마시대 이래 군 조직의 제1 교의는 "이것을 하라, 그렇지 않으면 죽는다"는 군율의 무자비함에 담겨 있다. 전통적으로 군 조직에서 장교들이 권총을 휴대하는 주요 이슈 가운데 하나는 사병들이 '위험할 수도 있는 명령'의 수행을 거부할 경우, 즉결 처분하기 위한 데 있다.

 

관료제 조직의 핵심 교의는 오늘날의 기업조직에서도 찾아볼 수 있다.

포드는 "우리가 종업원에게 요구하는 것은 오로지 그들 앞에 놓인 과업을 수행하라"는 것이라고 간명하게 언급하고 있다. 포드의 이 말 속에 들어 있는 행간의 의미는 종업원들이 그들의 과업을 적절히 수행하지 못한다면 '해고되어야 한다'는 것이다. 관료제 구조의 본질적 특징은 이와같이 '상명하복의 엄격한 계서제 조직'이라는 데서 찾을 수 있다.

베버의 관료제 모형은 여러가지 장점을 지닌다. 즉, 관료제는 법규에 의한 업무 처리를 통해 조직 활동의 정확성, 일관성, 예측가능성을 제고 할 수 있으며, 계층제에 입각하여 명령/복종 관계와 질서를 확립함으로써 대규모 조직과 인원, 구리고 작업을 효율적으로 관리할 수 있게 하고, 문서화의 원칙에 따라 직무 수행의 책임성, 정확성을 제고할 수 있게 해주며 비정의적 업무 처리를 통해 공평무사한 업무 처리를 기대할 수 있고 전문성에 의해 능률성을 확보해주며, 전직성과 항구성에 의해 공공업무의 안정적 처리를 가능하게 하는 등의 장점을 지닌다.