지방자치단체의 기관 구성

지방자치단체는 집행기관과 의결기관으로 구성된다. 집행기관과 의결기관과의 관계는 지방자치의 유형에 따라서 수레의 양 바퀴와 같이 서로 독립시키는 분립형과 하나로 통합시키는 통합형이 있다.

 

#지방정부의 유형 : 기관대립형과 기관통합형

지방정부의 유형은 기관통합형과 기관대립형으로 크게 나눠 볼 수 있다. 그 밖에 기관통합형과 기관대립형의 혼성 형태로서 절충형과 비도시지역의 기초자치단체에서 채택되고 있는 직접민주주의 형태의 주민총회제도를 지방정부의 유형으로 들 수 있다.

기관통합형은 의결기관인 의회가 동시에 집행기관이 되는 지방정부의 유형이다. 대표적인 예로는 영국의 의회형과 미국 일부 지역의 위원회형, 그리고 프랑스의 의회의장형 등이 있다. 이 유형은 중앙정부의 의원내각제와 유사하며 의회의 장이 자치단체의 장을 겸하게 된다.

기관대립형은 대통령제와 같이 의결기관과 집행기관이 분리되어 상호 견제와 균형을 이루는 정부 형태를 말한다. 한국, 미국, 프랑스 등 대통령제 국가에서는 주로 기관대립형을 채택하고 있다. 대부분의 경우 의회 의원과 집행기관의 장은 각기 주민에 의해 직접 선출된다. 이 유형은 의결기관과 집행기관의 권한의 균형을 추구하고 있으나, 일반적으로는 집행부 우위의 권력구조가 많다.

절충형은 기관통합형과 기관대립형의 장점을 취해 두 유형을 혼합한 유형을 말한다. 절충형의 구체적 사례로는 북유럽의 참사회형과 미국의 주민총회, 일본의 정촌총회 등 주민총회형을 들 수 있다.

우리나라의 경우는 기관대립형을 채택하고 있다. 우리나라의 지방자치단체는 사법권을 지니지 못하고 있어 지방정부가 아닌 지방자치단체로 불리고 있다.

기관통합형과 기관대립형은 각각 상반되는 장단점을 가지고 있다. 기관통합형은 의회와 집행부가 통합되어 있기 때문에 임기 동안 효율적으로 지방자치 행정을 실현하고 책임을 지는 면에서는 장점을 지니지만, 정치 상황에 따라서는 의회와 집행기관 간의 견제와 균형을 통한 민주정치의 이익을 희생해야 한다는 단점을 가지고 있다.

반면 기관대립형은 집행부와 의회의 기구가 병존함에 따르는 비효율성과 양 기관의 마찰로 인한 피해가 있을 수 있다.

 

#집행기관과 의결기관

1)지방자치단체의 집행기관

지방자치단체의 집행기관은 법률적으로는 지방자치단체의 장을 의미하나 실질적으로는 자치단체장을 보조하는 보조기관으로서의 소속 행정기관 및 하부 행정기관을 총칭하는 개념으로 사용된다. 지방자치단체의 장은 자치단체를 대표하며 지방자치단체의 사무를 관리, 집행하고 소속 행정관청과 관할 자치단체에 대한 지도 감독권, 소속 직원에 대한 임면 및 지휘 감독권, 지방의회에의 출석발언권, 규칙제정권, 기타 지방의회에 대한 각종 권한을 갖는다. 

지방자치단체의 집행기관은 매우 광범하고도 포괄적인 지위와 권한을 가지고 있다. 요약하면 해당 자치단체의 기관으로서의 지위와 국가기관으로서의 지위를 동시에 가지고 있다. 그리하여 지방자치단체의 집행기관은 해당 자치단체의 사무(고유사무 및 단체위임사무) 뿐만 아니라 국가사무(기관위임사무)도 동시에 처리하는 이중적 지위와 권한을 가지고 있다. 집행기관은 오늘날과 같이 양적으로 확대된 행정업무를 수행하기 위해 거대화되고 있으며, 또한 질적으로 복잡해진 행정 업무를 전문적으로 처리하기 위해 많은 단위기관으로 분화되고 있다.

 

2)지방자치단체의 의결기관

지방자치단체의 의결기관으로서의 지방의회는 주민에 의해 선출되는 지방의원으로 구성되는 합의제 의사결정기관이다. 지방의회는 지방자치법 등 각종 법령이 정하는 바에 따라 지방자치단체의 행정 전반에 걸쳐 다영한 형태로 사무처리에 대해 관여할 수 있고 또한 지방자치단체의 의사를 결정하고 집행기관의 사무처리를 감시하는 권한을 가진다.

배론(J.Barron), 크롤리(G.Crawley), 우드(T.Wood) 등은 지방의회가 수행하는 역할을 (1) 행정감시자_집행기관 감시자 (2) 정책결정자, (3) 고충처리자로 나눠 설명한다. 행정감시자의 역할은 행정 과정에 대한 감시를 통해 행정의 불법과 일탈을 방지하는 역할을 의미한다. 정책결정자의 역할이란 주민의 이익을 수렴, 결집, 조정하여 정책의 수립 및 자원의 배분을 결정하는 역할을 뜻한다. 그리고 고충처리자의 역할이란 당해 자치단체 주민들의 애로 사항과 고충 처리를 도와주는 역할을 하는 것을 의미한다.

이러한 역할은 지방자치단체의 대리인 및 수탁자로서의 지방의회의 지위로부터 비롯된다고 볼 수 있다. 이것은 또한 주민을 주인으로 보고 지방의회를 대리인으로 보는 주민-의회 관계를 상정하고 있는 것이다.

 

#지방자치단체의 사무구분 : 자치사무, 기관위임사무, 단체위임사무

 

자치사무란 지방자치단체의 존립 목적에 속하는 본래적인 사무, 즉 사무의 복리 증진을 위한 사무를 의미한다. 이와 같은 사무는 지방자치단체가 자신의 의사와 책임 및 부담 하에 자주적으로 처리해야 한다는 의미에서 자치사무라고도 하며 또한 고유사무, 공공사무라고도 한다.

기관위임사무는 그 성질이 지방적 이해관계보다 전국적 이해관계가 큰 사무로서 국가 또는 상급 자치단체로부터 당해 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 말한다. 기관위임사무의 예로는 호적/경찰사무 등이 있다. 국가위임사무는 기관위임사무가 일반적이며 단체위임사무는 예외적인 경우에 한하고 있다.

그리고 단체위임사무는 지방자치단체의 본래의 사무가 아니고 지방자치단체가 지방세법, 도로법, 하천법 등 개별 법령의 규정에 의해 국가 또는 다른 자치단체로부터 위임받아 처리하는 사무를 말한다. 단체위임사무로는 도세징수위임사무, 도로수선공사와 유지위임사무, 하천의 보수공사와 유지위임사무 등이 있다.