지방자치의 의의

◈지방자치의 개념과 유형

 

지방자치의 개념은 "특정한 국가 내에서 일정한 지역의 주민들이 그 지역공동체의 사무를 주민들의 의사에 의해 결정하고 처리하는 제도"라고 할 수 있다. 즉, 국가 내의 일정한 지역의 주민이 주체가 되어 공동의 복리 증진을 위해 주민 스스로 업무를 처리하는 것을 의미한다고 하겠다.

그러나 각 국의 자치 형태는 지방자치가 생성, 발달되어 온 역사적 배경에 따라 크게 다르다. 미국과 독일 등 연방국가의 자치제도와 일반적인 지방자치단체로 구성된 한국, 일본 등의 자치제도는 서로 다르다. 연방국가의 주는 상당한 독립성과 제한된 주권을 가지고 있다는 점에서 양자의 성격은 근본적으로 다르다. 그러나 이러한 지방자치의 역사적 다원성에도 불구하고 유럽에서 성립된 지방자치제도는 크게 두 가지 대립적인 유형으로 나눌 수 있다. 하나는 영국을 중심으로 발전한 주민자치이고, 다른 하나는 독일과 프랑스를 중심으로 발전한 단체자치가 바로 그것이다.

주민자치는 지방주민의 의사와 책임 아래 스스로 또는 주민이 선출한 대표자를 통해 그 지역의 공공사무를 처리하는 것을 뜻한다. 즉, 지방정치에의 주민 참여, 자치단체와 주민과의 관계에 중점을 두는 제도로서 민주주의의 원리를 표현하는 지방자치의 사상이다. 따라서 그것은 정치적 의미의 자치라는 개념으로 규정되고 있다.

한편 단체자치란 국가와 별개의 법인격을 가진 지방자치단체가 국가로부터 상대적으로 독립된 지위와 권한을 부여받아 일정한 범위 내에서 중앙의 통제를 받지 않고 독자적으로 자치입법권, 자치조직권, 자치행정권을 가지고 스스로 자기 책임 하에 행정을 수행하는 제도를 말한다. 즉, 정치는 기본적으로 중앙정부가 하는 것으로 보며, 국가가 지방자치단체에 일정한 범위의 자치를 허용하는 것도 지방주민이 국가를 위해 정치의 일부분을 담당하는 것으로 본다. 그리고 지방자치단체의 자치권의 본질도 그것을 주민이 향유하는 당연한 권리가 아니라 국가에 의해 수여된 전래적 권리로 인식한다. 따라서 지방자치단체가 자치사무를 처리하는 경우에도 그것이 국가로부터의 수여물이라는 이론적 토대 위에서 중앙정부의 통제를 받도록 하고 있는 것이다. 단체자치는 이를 법률적 의미의 자치라고도 하며, 자치단체의 법인화와 자치권의 범위나 성격 등을 규명하는 데 중점을 두는 제도다.

 

◈지방자치의 필요성

 

지방자치행정의 필요성은 정치적 측면과 행정기술적 측면으로 나눠 볼 수 있다.

 

1)정치적 측면

지방자치는 민주주의의 기초로 간주되고 있다. 그것은 지방자치가 지역의 민주화와 지역 주민의 민주적 훈련 등을 통해 민주주의의 구현에 결정적인 역할을 한다고 보기 때문이다. 지방자치의 정치적 의미를 구체적으로 살펴보면 (1)민주주의의 실천 원리, (2)민주정치의 훈련장, (3)중앙 정국의 불안정과 혼란의 완화 등을 지적할 수 있다.

 

2)행정기술적 측면

지방자치는 민주주의의 기초라는 측면에서 뿐만 아니라, 행정의 효율성이라는 측면에서도 경시할 수 없는 귀중한 가치를 지닌다. 구체적으로는 (1)지역 특성에 부응하는 행정의 구현, (2)중앙과 지방 업무의 기능적 분화를 통한 행정의 효율화, (3)행정의 실험실 역할 수행 등을 지적할 수 있다.

 

◈중앙정부와 지방자치단체 간의 관계 유형

중앙과 지방의 관계에 관한 대표적인 유형론으로는 라이트(Wright,1978)의 것을 들 수 있다. 그는 중앙정부와 지방자치단체 간의 관계 유형을 분리권위형, 포괄권위형, 중첩권위형의 세가지로 구분했다.

분리권위형은 중앙정부와 지방자치단체와의 관계가 서로 독립적이고 자치적으로 운영되는 것을 의미한다. 미국의 연방정부와 주정부와의 관계를 이와 유사한 예로 볼 수 있다. 포괄권위형은 지방이 중앙에 전적으로 의존하는 계서적 관계를 갖는 것이다. 우리나라 혹은 미국의 주정부와 지방자치단체와의 관계를 예로 들 수 있다. 지방자치단체는 국가의 재량권으로 창조할 수도 폐지될 수도 있으며, 법적인 보장에 좌우된다는 '딜런의 규칙'이 이를 설명하고 있다. 중첩권위형은 중앙과 지방이 상호의존적인 관계를 가지고 있음을 뜻한다.

중앙과 지방의 관계에 관한 좀 더 구체적인 모델도 여러가지가 있다.

먼저 대리자모형을 들 수 있는데 이 모형에서 지방은 중앙의 단순한 대리자에 불과하기 때문에 지방은 중앙의 감독 하에 국가정책을 집행한다고 본다. 이와 상반되는 입장에 있는 것이 동반자모형이다. 이 모형에서는 지방은 고유한 권능을 가지고 있어 중앙과는 독자적인 결정을 내릴 수 있기 때문에 상하 관계를 상정할 수 없다고 본다. 이 양자 간의 절충 모형이 교환모형이다. 이것은 중앙과 지방이 상호 의존 관계에 있다는 것을 의미한다.

 

◈중앙정부와 지방자치단체 간의 기능 배분

 

중앙과 지방 간의 기능 배분은 국가에 따라 다양한 양태를 보여주고 있다. 우리나라의 중앙과 지방의 관계는 대리자 모형에 가깝기에 중앙과 지방 간의 기능 배분도 중앙의 입장에서 이뤄진다고 하겠다.

 

1)법규에 규정된 기능 배분의 기준

2)지방자치단체의 사무 구분 : 자치사무, 기관위임사무, 단체위임사무

3)사무배분의 유형 : 개별적 수권 방식, 포괄적 수권 방식, 절충식

4)중앙 기능 지방 이양의 원칙 

우리나라는 1999년 8월 대통령 직속으로 지방이양추진위원회를 설치하여 중앙행정 권한의 지방이양을 확대하고 있다. '중앙행정 권한의 지방 이양 촉진 등에 관한 법률'에 담긴 사무배분의 주요 원칙을 보면 다음과 같다.

 

 가.자치단체 의사 존중의 원칙

 나.관련 사무 일괄 이양의 원칙

 다.기초자치단체 우선의 원칙

 라.행정적, 재정적 지원 병행의 원칙

 마.차등 이양의 원칙

 바.권한 환원의 원칙