예산 과정

예산은 행정부의 편성과 국회의 심의 과정을 거쳐 결정되고, 행정부가 집행한다. 그리고 국회에서 결산 심의를 함으로써 예산 과정은 끝난다. 예산 과정의 정치적 성격은 세 가지 차원의 의미를 가진다. 첫째는 예산이 결정되는 과정에서 다양한 이해 관련 당사자의 이익이 조정된다. 둘째는 이러한 조정과 타협의 과정에서 점증주의적 행태가 나타난다. 셋째는 이러한 이해관계의 입장을 예산을 늘리려는 주창자와 예산을 지키려는 옹호자 간의 관계로 파악할 수 있다. 이 경우 누구의 이해가 어떠한 과정을 통해 조정되는가를 파악하게 해준다.

 

1. 예산편성

 

우리나라는 행정부가 예산을 편성하여 입법부에 제출하는 '행정부 제출 예산제도'를 채택하고 있다. 우리나라 행정부는 다음 회계연도 90일까지 예산을 편성하여 국회에 제출하도록 되어 있다. 기획재정부가 각 부처로 예산편성지침서를 시달하고 국회에서 본예산이 승인되기까지 필요한 절차들을 이행하는 제반 시기를 예산 순기라고 한다.

우리나라 중앙정부의 예산 편성은 다음의 네 단계를 통해 이뤄진다.

 

(1)기획재정부 예산실을 중심으로 재정 운영 계획을 수립하고 각 부처에 예산편성지침서를 시달하는 단계, (2)중앙부처가 개별 사업들을 확정하고 예산을 요구하는 단계, (3)예산실에서 각 부처의 예산요구서를 사정하는 단계, 그리고 (4)정부의 예산안에 대해 국민의 이해와 지지를 호소하는 단계로 구성된다.

기획재정부 예산실에서는 매년 3월 31일까지 각 부처에 예산편성지침을 시달한다.

이에 근거해서 개별 부처에서는 예산 요구서를 5월 31일까지 기획재정부에 제출한다. 이러한 예산 요구에 대해 국가 전체적인 중요성, 그리고 개별 사업에 대한 평가를 전제로 개별 부처와 기획재정부 간 조정 과정, 즉 사정이 이뤄진다. 이들 절차와 조정이 끝나고 나면, 당정회의, 국무회의 심의 그리고 대통령의 승인을 받아 국회에 제출한다.

 

2. 예산심의

 

정부가 편성한 예산안은 국회가 심의하여 확정한다. 국회에서 본격적으로 예산 심의 작업을 수행하기 전에 우선 국정감사가 실시된다. 예산 심의의 측면에서 국정감사는 예산 운영에 대한 현장조사 및 자료 수집의 의미가 있다.

국정감사가 끝나면 상임위원회의 예비심사가 진행된다. 사실상 국회의 예산 심의 활동은 상임위 예비심사에서 시작된다. 하나의 상임위원회에 30여명의 의원이 속해 있기 때문에 일반적으로 소위원회를 구성하여 최종 합의를 구한다.

상임위의 예비심사를 거친 정부예산안은 예산결산특별위원회에 회부된다. 여기서는 기획재정부 장관이 정부예산안에 대해 제안 설명을 하고 예결위 전문위원이 예산안 검토 보고를 한다. 그 다음 예결위에서는 정책 질의를 하고 부별 심사를 실시한다. 마지막으로 계수조정위원회에서 계수 조정을 하면서 실질적으로 예산안 심의가 마무리되고, 그 결과가 국회 본회의에서 승인되는 절차를 거친다.

 

3. 예산집행

 

예산이 국회에서 확정되면 회계연도 개시와 함께 집행 단계에 들어간다. 예산의 집행이란 성립된 예산을 실행에 옮기는 과정을 말한다. 예산집행은 두 가지 의미를 함축하고 있다. 첫째, 행정부는 국회가 최종 승인한 대로 예산을 집행해야 한다는 통제 지향적 예산 집행의 의미가 있다.

둘째, 예산이란 일년 전에 성립한 것이기 때문에 실제 집행 과정에서는 상황 변화가 발생할 수 있는 바, 행정부는 국회가 승인해준대로 집행하되 상황 변화에 따라 적절히 융통성 있는 집행이 필요하다는 점이다.

국회가 최종 승인한 대로 예산이 집행되도록 하기 위해서는 예산 집행에 대한 통제 장치가 있어야 한다. 예산 집행에 대한 통제 장치로는 다음과 같은 것이 있다.

(1)배정과 재배정 제도다. 이는 예산 집행을 분기별 및 월별로 통제하여 수입과 지출의 균형을 유지하고 자금의 흐름과 사업의 진도를 일치시키려는 제도다.

(2)정원 및 보수를 통제하여 경직성 경비의 증대를 억제한다.

(3)계약의 방법과 절차에 대한 규정을 마련해 일정액 이상의 계약에 대해서는 상급기관의 승인을 얻도록 하여 수입과 지출의 균형을 유지하고 사업의 품질을 통제한다.

(4)기록과 보고제도를 체계화하여 예산 집행 과정을 투명하게 한다. 또한 예산이 융통성 있게 집행되도록 하기 위해서도 여러 제도적 장치가 마련되어 있다. 예산의 집행에는 행정부를 통제하려는 재정민주주의의 이념과 상황 변화에 신축적으로 대응하여 재량으로 운영할 수 있게 하는 신축성 개념이 혼재되어 있다. 예산 집행에서 신축성을 유지하기 위한 대표적 장치로는 다음과 같은 것이 있다.

 

1. 예산의 신축적 집행을 폭넓게 인정하는 총괄예산제도가 있다. 이는 구체적으로 용도를 제한하지 아니하고 포괄적인 지출을 허용하는 것이다. 예컨대 교부금이나 포괄보조금과 같은 형식이다.

2. 목적 외 사용을 금지하는 한정성 원칙의 예외적인 장치로서의 예산이 이용과 전용이 있다. 예산의 이용은 입법 과목 사이의 상호 융통으로 국회와 기획재정부의 승인을 얻어야 한다. 전용은 행정 과목 간의 재원 이전이며, 기획재정부의 승인을 통해 가능하다.

3. 정부조직 등에 관한 법령의 제정, 개정, 폐지로 인해 그 직무 권한에 변동이 있을 때 예산도 이에 따라서 변동시키는 예산이체 제도가 있다.

4. 예산을 당해 회계연도에 집행하지 않고 다음 연도에 넘겨 차기 회계연도의 예산으로 사용하는 이월제도가 있다. 이월제도는 명시이월과 사고이월이 있다. 명시이월이란 세출예산 중 연도 내에 지출하지 못할 상황이 예측될 때에는 미리 국회의 승인을 얻어 다음 연도에 사용할 수 있게 한 것이다. 사고이월은 회계연도 독립이라는 원칙에 예외적인 장치로 해당연도 내에 지출원인행위를 하고 불가피한 사유로 인해 연도 내에 지출하지 못한 경비와 지출원인행위를 하지 않은 부대 경비에 한해 인정된다.

5. 완공에 수년이 소요되는 대규모 공사, 제조, 연구개발사업의 경우에 총액과 연부금을 정해 인정하는 계속비 제도가 있다.

6. 예측할 수 없는 예산 외의 지출 또는 예산 초과 지출에 충당하기 위해 세입, 세출예산 외에 '상당하다고 인정'되는 금액의 예비비를 계상할 수 있다. '예산 외의 지출'이란 예산에 계상되지 않은 신규 소요를 말하며  '예산 초과 지출'이란 예산에 계상된 경비 중 일부가 부족한 경우 해당 소요 예산으로 충당이 불가능한 추가 소요를 말한다.