실적주의(merit system)와 대표관료제

#실적주의#

 

실적주의란 공직에의 임용이 능력과 자격에 의해 이뤄지는 제도를 말한다. 실적주의는 행정이 복잡화, 전문화되는 등 정치적/사회적 환경이 변화하고 엽관주의의 폐해가 극심해짐에 따라 엽관주의에 대한 비판운동에서 출발했다.

실적주의의 의미를 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

 

(1)기회균등, 즉 국민은 누구나 인종, 종교, 지연, 학벌 등의 이유로 공직 임용에서 차별을 받지 않는다는 것을 의미한다.

(2)개인이 지니고 있는 능력, 자격, 실적이 인사임용의 기준이 된다는 것을 의미한다.

(3)공무원의 정치적 중립을 지향한다. 정치적 중립성이란 집권정당이 어느 정당이든 간에 밭은 바 직무를 성실히 수행하는 것을 의미한다.

(4)공무원의 신분보장, 즉 공무원은 법령이 규정하는 바에 따라 근무하는 한 그의 공무원으로서의 신분을 위협받는 일이 없이 보장된다는 것을 의미한다. 이러한 신분 보장의 제1차 목적은 정권 교체에 흔들림 없이 관료 집단이 국가 안정화의 중심 수단이 되어야 한다는 것을 의미한다.

 

영국의 실적제는 1853년 발표된 노스코트-트레벨리언 보고서, 그리고 이 보고서를 토대로 하여 제정된 1855년의 추밀원령 및 1870년의 추밀원령에 의해 제도적 기초를 확립했다. 미국에서의 실적제는 1883년 펜들턴법의 제정으로 제도화되었다.

 

엽관주의는 시대의 변천과 함께 많은 문제점을 노출했다. 정권이 바뀔 때마다 공무원이 교체됨으로써 행정의 계속성, 안정성, 지속성이 위협을 받게 되었으며, 행정의 능률성과 전문성이 향상될 수 없었다.

행정의 복잡화와 전문화 추세에도 불구하고 행정경험이 부족한 사람이 임용되어 행정의 능률을 저하시켰으며 불필요한 공직이 남설되어 재정적 낭비를 초래했다. 국민에 대한 충성보다는 집권자에 대한 충성이 중시되어 행정의 공공성이 약화되고 공무원의 신분이 보장되지 않음으로써 부정부패의 원인을 제공하게 된 것이다. 이러한 엽관주의의 폐해가 실적주의의 수립의 직접적인 계기가 된 것이다.

그리고 행정국가의 대두 또한 실적주의 수립의 환경적 기반을 제공하게 되었다. 자본주의의 비약적인 발전과 사회적, 경제적 조건의 변동에 따라 국가는 중립적 조정자, 통제자의 역할을 담당하게 되었으며, 행정기능이 양적으로 증대되고 질적으로 변동하게 됨으로써 전문적 능력을 갖춘 유능한 공무원이 요구된 바, 이러한 여러 요인이 작용하여 실적주의 수립의 환경적 토대를 이룬 것이다.

실적주의는 공직 취임에의 기회 균등을 보장하며 공개경쟁시험 등을 통해 유능한 인재를 임용함으로써 행정의 능률성을 높일 수 있고 공무원의 정치적 중립을 통해 행정의 공정성이 확보되고 공무원의 신분보장을 통해 행정의 안정성과 계속성을 확보할 수  있다는 장점을 지닌다.

다른 한편 실적주의는 반엽관주의에 지나치게 집착함으로써 인사행정을 소극적, 경직적, 비능률적으로 만들고, 강력한 신분보장으로 인해  직업공무원들에 대한 정치적 상관들의 통제력 확보를 어렵게 하는 단점을 지닌다.

 

결국 엽관주의와 실적주의는 각기 장/단점을 지니는 만큼 상호 조화적으로 활용될 수 밖에 없다. 즉, 정무직 공무원 등 상위직의 경우는 집권자와 정치적 이념을 공유하는 것이 정책의 추진에 유리하기 때문에 엽관주의가 바람직하다고 할 수 있으나, 절대 다수를 점하는 중하위직 직업공무원들은 실적에 의해 임용하는 것이 행정의 능률성과 공정성, 안정성, 계속성 확보에 유리하다. 오늘날 대부분의 국가에서는 엽관주의와 실적주의의 양 제도를 적절하게 혼합하여 운용하고 있다.

 

#대표관료제#

 

대표관료제는 "사회를 구성하는 주요 집단으로부터 인구 비례에 따라 관료를 충원하고, 그들을 정부관료제 내의 모든 계급에 비례적으로 배치함으로써 정부관료제가 그 사회의 모든 계층과 집단에 공평하게 대응하도록 하는 제도"로 정의될 수 있다. 즉, 대표관료제는 정부관료제가 그 사회의 인적 구성을 반영하도록 구성함으로써 관료제 내에 민주적 가치를 주입시키려는 의도에서 발달된 개념이다.

 

대표관료제 이론은 "관료들은 누구나 자신의 사회적 배경의 가치나 이익을 정책과정에 반영시키려 노력한다."는 명제를 전제로 하고 있다. 그러나 근래에는 이러한 가정에 대한 의문이 제기되고 있다.

대표관료제의 가정에 대해 의문을 제기하는 학자들은 대표관료제를 소극적 측면과 적극적 측면, 혹은 상징적 측면과 행동적 측면으로 구분한다. 대표의 적극적 측면에서는 관료들이 출신 집단의 이익을 위해 적극적으로 행동할 것을 기대한다.

반면에 소극적 개념에 의하면 관료는 다른 사람들을 위해 실제로 행종하는 것이 아니라 단지 그들을 상징적으로 대표할 뿐이다.

 

대표관료제는 다음과 같은 효용성을 지닌다.

대표관료제는 국민의 다양한 요구에 대한 정부의 대응성을 향상시키며 기회 균등의 원칙을 보장함으로써 관료제의 국민 대표성과 사회적 형평성의 제고라는 민주적 이념을 구현하고 정부정책에 대한 관료의 책임성을 제고하는 한편, 정부관료제에 다양한 집단을 참여시킴으로써 정부관료제의 민주화에 기여한다.

 

그러나 한편으로는

할당제를 강요하게 됨으로써 결과적으로 현대 인사행정의 기본 원칙인 실적주의를 훼손시키고, 나아가 행정 능률을 저하시키며 아울러 역차별 문제를 야기한다는 문제점 등이 제기되기도 한다.

 

대표관료제와 관련하여 우리나라에서는 1990년대 이후 공무원집단의 여성 대표성을 높이기 위해 여성채용목표제를 도입하여 운영하고 있으며, 참여정부 들어서는 장애인과 과학기술 인력, 지방대 출신을 배려하기 위한 균형인사를 추구했다.