정책 과정과 참여자

정책은 어떠한 과정으로 이루어지고 참여하는가?

우리의 삶은 정책으로 많은 영향을 받고 있다. 분리할 수 없는 것이다. 나에게 유리한 정책도 있지만, 그렇지 않은 정책도 있으니 귀를 기울일 수밖에 없는 것. 나이가 들수록 정책, 정치 등에 관심을 갖게 되었고 제대로 알고 싶다는 생각도 한다.

흔히 말하는 '정책'이란 무엇이고, 어떠한 과정으로 누가 참여하는지 알아봐야겠다.

정책개념을 이해하기 쉽도록 모형으로 접근해서 살펴보자.



(1) 과정으로 보는 견해

이 견해는 정책은 그 자체가 투입-전환-환류로 구성되는 정책 결정의 모든 과정의 성격을 결정짓는다고 보는 독립변수의 시각으로서, 정책 자체가 갖는 성격이나 내용에 관심을 갖는다.


1. 엘리트 모형 : 정책이 일반 국민의 요구를 반영하고 있다고 생각하는 것은 허구이고 실제로는 권력을 가진 극소수 통치엘리트의 선호나 가치의 표현이라고 본다

2. 집단모형 : 정책이란 집단 간 투쟁을 통하여 도달한 균형으로서 정책의 내용은 이익집단 간의 상대적 영향력, 즉 구성원의 수, 조직력, 리더십, 정책결정자에의 저급, 내적 결속력 등에 의하여 결정된다.

3. 체제모형 : 정책이란 투입-전환-산출-환류로 이어지는 일련의 과정의 결과로서 나타난 산출의 일부라고 보는 견해이다.

4. 제도모형 :정책이란 권위 있는 정부 기관에 의해 정해지고 집행되며 강제되는 것으로 정부 기관은 정책에 대하여 정당성, 보편성, 독점적 강제성을 부여해 준다.

5. 흐름과 창의 모형 : 정책이란 상당히 독립적인 세 가지 흐름, 즉 문제 흐름-정치 흐름-정책 흐름이 서로 만날 때 결정되는데 이러한 경우를 기회의 창이라고 하며 정부와 의회의 변화, 국가적 분위기의 변화, 긴급한 공공문제의 발생에 의하여 기회의 창이 열리게 된다는 것이다.


(2) 산출로 보는 견해

이 견해는 정책을 정책 결정의 상무로 보는 종속변수 적 시각으로 정책 그 자체보다는 정책이 나오기까지의 과정과 환경에의 영향 과정에 관심을 기울이는 것이다.


1. 합리주의 모형 : 정책이란 정책에 의해 달성되는 가치에서 희생되는 가치를 제외한 순가치의 극대화를 이룰 수 있도록 설계된 것으로 보는 견해이다.

2. 점진주의 모형 : 정책은 약간의 수정이 있을 뿐 과거 정책활동의 지속으로 본다. 이 모형에서 정책결정자는 현실적 제약조건 때문에 정책대안의 파악, 대안의 예측 능력에 한계를 느끼고 안전한 길을 택하며 기존정책의 매몰 비용 때문에 기존의 질서에 영향이 거의 없는 대안을 찾는다는 것이다.

3. 전략기획모형 : 정책을 무형적인 것보다는 유형적인 컴퓨터, 계량화 등의 방법에 초점을 두어 형성되는 것으로 생각하는 것으로 정책형성에 있어서 합리모형과 점진모형의 저축형으로 생각된다.

정책 과정



정책이란 정부가 설정한 공공문제나 공익을 위한 목표에 관한 장기적인 행동 방안이나 방침이라고 할 수 있는데 이렇게 정의되는 정책이 산출되기까지는 밟아야 할 일정한 절차가 있다. 이것을 정책 과정이라고 한다.



(1) 정책의제 설정 단계 : 정책당국이 심각성을 인지하여 적극적인 해결방안을 모색하려는 정책문제를 선정하는 단계이다. 정책결정자들이 해결방안을 모색하기 위하여 선정하는 문제가 정책의제를 구성한다.

(2) 정책결정단계 : 정책문제의 해결에 이바지하고 실현 가능한 대안들을 발전시키는 단계인데, 이 단계에서는 문제해결을 위한 행동 지침을 마련하고 제시된 정책대안들을 정당한 정치과정과 규제에 따라 공식적으로 채택하며 이를 위한 자원을 확보한다.

(3) 정책집행단계 : 결정된 정책을 실천에 옮기는 단계인데 애매모호한 정책내용을 구체적인 지침으로 전환하고 정책의 실행을 위한 절차 및 구조적 장치를 마련하여 정책을 실천에 옮기는 단계이다. 해석-조직화-적용의 활동으로 구분할 수 있다.

(4) 정책평가단계 : 정책이 과연 효과적이었는가를 판단하며 성공/실패의 원인이 어디에 있는가를 규명하기 위하여 필요한 정보와 수집된 자료를 처리하여 정책의 집행단계와 정책효과를 비교하는 단계이다.

(5) 정책종결단계 : 정책을 통하여 문제가 해결되거나 다른 변화를 유발하여 기능적 활동이 종결, 중지, 수정되는 단계이다. 그러나 정책 과정은 여기에서 중단되는 것이 아니고 순환적 과정을 이루게 된다.



정책의 참여자는 누구인가?

[공식적 참여자]

(1) 국회 : 국회가 정책 결정에 참여하는 이유는 기본적으로 그들의 존립이 선거에 의존하므로 민의에 가장 충실할 수 있기 때문이다. 그러나 이러한 민의 따른 이질적인 의견이나 이해관계를 조정, 통합하여 행정부의 정책 결정에 반영하는 효과성의 정도는 그 나라의 정치 및 경제체제의 정도에 따라 차이가 있다.

(2) 행정각료 : 정책의 최종적인 결정권은 정치적으로 책임지는 행정 각료가 장악하는 것이 책임정치의 입장에서 볼 때 바람직하다.

(3) 행정기관 : 정책 결정 과정에서는 정책의 유형에 따라 영향력의 정도가 달라진다. 예컨대, 외교나 국방정책이나 위기 정책은 대통령이 결정적인 역할을 하지만 국내 정책의 경우에는 대통령의 역할이 상대적으로 약하다. 또한 국민들의 일부에게 서비스나 재화를 제공하는 배분 정책의 경우에는 의회의 상임 분과위원회나 행정 각 부처에서 결정되며 대통령은 별다른 영향을 미치지 못하지만, 규제 정책의 경우에는 대통령이 어느 정도 영행렬을 행사한다고 한다.



[비공식적 참여자]

(1) 이익집단 : 이익집단이란 특정 문제에 관하여 직 이해관계 및 관심을 공유하고 있는 사람들의 자발적인 집단을 의미한다. 이익집단의 목적은 집단구성원의 공통이익을 증진하는 것이기 때문에 목적 달성을 위해 정부의 정책 과정에서 압력을 행사하게 된다.



-이익집단의 역할-
1. 자신들의 이익을 표명하고 그것이 선택되도록 전문가를 고용하여 정책대안을 제시할 수 있다.
2. 자신들에게 유리한 정책이 결정되도록 정보와 자료를 수집하여 제공하거나 정치적 지원을 이용하여 정부 기관에 영향력을 행사한다.
3. 정책집행 단계에서 이익집단은 정책 대상 집단으로서 정책의 적용을 받는 경우가 대부분이며, 정책평가 단계에서 이익집단의 활동은 자신들에게 유리한 효과 비용에 대한 여론을 환기하고 정보를 제공하여 공식적 평가에 영향을 미치려 한다.


(2) 언론기관 : 정책 결정에 여론이 반영되어야 하고 배려가 있는 것이 바람직하다. 따라서 이를 외면한 정책의 적용 가능성도 문제이며 이를 강요하다 보면 정책은 형식화되고 만다. 정책의 내용이 여론과 격차가 심할 경우 이들의 설득, 참여, PR을 통한 여론의 변화에 노력하여야 한다.



(3) 전문가 : 행정부 외의 어떤 특정 분야에 고도의 전문성을 가진 집단이다. 이들이 정책 과정에 참여하게 되는 경우는

1. 행정부 내의 공무원이 갖는 전문성의 부족으로 인한 것과 2. 국민으로부터 지원을 쉽게 받고자 할 때 등 다분히 정치적인 이유로 인한 것이다.



(5) 정당 : 정당은 정권 획득을 목적으로 구성된 결사체이다. 여러 사람이 모여서 결성한 집단이라는 면에서 이익집단과 같지만 구성원 공동이익을 증진하는 데 목적을 두고 있는데 비하여 정당은 정권을 장악하는 데 목적을 두고 있다는 점에서 차이가 있다.



우리는 조직화하지 못한 개개인으로서의 일반 국민도 정책 체제에 영향을 미치는 환경요소임을 인식해야 할 것이다. 비록 정책 관련 업무와 그 권한이 보편적으로는 관료들에게 부여된다고 하더라고 여러 가지 방법으로 국민이 정책당국의 의사결정에 영향을 미치고 있기 때문이다. 투표행위, 새로운 아이디어 제시, 대중매체에의 호소 등의 방법이 있을 수 있다.